أصدر مجلس الشعوب الديموقراطية، وهو بمثابة السلطة التشريعية لدى الإدارة الذاتية لشمال شرق سوريا، في 7 نيسان 2024، القانون رقم 4 الخاص بالبلدية واتحاد البلديات الديموقراطية. ويعتبر هذا القانون معادلاً لقانون الإدارة المحلية رقم 107 لعام 2012 في مناطق سيطرة حكومة دمشق، بما يتضمنه من صلاحيات ومسؤوليات للوحدات الإدارية.

وفقاً للقانون 4\2024، البلدية هي وحدة إدارية خدمية محلية وذاتية واجتماعية وتنموية، تقوم ضمن نطاقها بممارسة الصلاحيات القانونية، وتتمتع بالشخصية الاعتبارية وشبه الاستقلال المالي والإداري. بينما المجلس البلدي هو مجلس منتخب مباشرة من قبل الشعب ويحدد عدد أعضائه بما يتناسب مع نسبة السكان في المدينة أو البلدة، ويتولى إدارة البلدية.

القانون منح بلديات الإدارة الذاتية صلاحيات ومهام واسعة، لعل أهمها ما جاء في الفقرة 17 من المادة 4، التي أجازت للبلدية استملاك أي عقار ضمن الشروط التالية؛ أن يكون الاستملاك للمنفعة العامة ولقاء تعويض عادل، وبعد التحقق من عدم توفر عقارات مملوكة للإدارة المحلية تفي بالحاجة وفق قانون الاستملاك.

لكن، المشكلة الأولى في هذه الفقرة، هي عدم وجود قانون استملاك معتمد لدى الادارة الذاتية لحد الآن، في حين ينظم أحكام الاستملاك في مناطق سيطرة حكومة دمشق قانون الاستملاك رقم 20 لعام 1983.

بينما المشكلة الثانية، هي أن شروط الاستملاك التي تضمنتها الفقرة 17 من المادة 4، جاءت عامة لا يمكن الاكتفاء بها لتنظيم إجراء يمس بحق الملكية كالاستملاك. وهذه الفقرة بحاجة للاستكمال والتوضيح بقانون مستقل للاستملاك، يعرف بشكل واضح المنفعة العامة، والتعويض العادل.

النفع العام شرط أساسي للاستملاك من قبل الجهة العامة وفي حال انتفائه يكون الاستملاك منعدماً وفقاً للاجتهاد 786 لعام 1996 الصادر عن محكمة النقض السورية، بينما النفع العام في الاستملاك هو من صلاحية الإدارة المستملِكة وفقاً للاجتهاد 979 لعام 1978 الصادر عن محكمة النقض السورية. أي أن الإدارة المُستملكة هي التي تحدد مدى وجود نفع عام من مشروع الاستملاك، وبناء على ذلك يصدر مرسوم الاستملاك

وبحسب قانون الاستملاك السوري 20 لعام 1983، التعويض العادل يحتاج إلى ضوابط لتقديره، من قبل لجنة مختصة تسمى لجنة التقدير البدائي. ويمكن الطعن في التقدير أمام لجنة أعلى تسمى لجنة إعادة النظر. ويجب أن تكون عملية تقدير قيمة التعويض ضمن ضوابط تأخذ بالاعتبار موقع العقار ومساحته وما يتبع له من أبنية وانشاءات، كما يجب الالتزام بدفع التعويض بدل الاستملاك ضمن قيد زمني محدد لا يتجاوز خمس سنوات. فإذا طالت المدة عن ذلك، يجب على الجهة المستملكة دفع فائدة قانونية بنسبة 6% من قيمة بدل الاستملاك عن كل سنة تأخير.

كما يجب وضع آليات محددة لدفع قيمة التعويض بدل الاستملاك؛ إما عبر الدفع مباشرة لمالك العقار المستملك، أو إيداع المبلغ باسم مالك العقار لدى أحد المصارف، أو إيداع المبلغ على سبيل الأمانة لدى السجل العقاري إلى حين حضور مالك العقار برفقة ممثل الجهة المستملِكة وذلك لتوثيق دفع البدل أمام مدير المصالح العقارية وتسجيل العقار على اسم الجهة المستملكة.

الشرط الأخير الذي تضمنته الفقرة 17 من المادة 4، وهو التحقق من عدم توفر عقارات مملوكة للإدارة المحلية تفي بحاجة المشروع الخدمي. وهذا الشرط، هو لتبيان الحاجة إلى الاستملاك، وفقاً للاجتهاد القضائي المنشور في مجلة المحامون لعام 1999 العددان 5-6، الذي استقر على أن “الأصل في استملاك العقارات وأجزائها أن يتناسب مع حاجة المشروع ذي النفع العام، فإذا ما ثبت تجاوز حدود حاجة المشروع، انتفت المشروعية من استملاك القسم أو الأقسام الزائدة”. أي أنه إذا ما انتفت المشروعية من استملاك عقار ما، يمكن للمتضرر تقديم دعوى أمام القضاء المدني لإبطال الاستملاك استناداً إلى عدم الحاجة إلى العقار المستملك.

بينما قانون البلدية رقم 4\2024 لم يحدد أية آلية للتحقق من عدم توفر عقارات مملوكة للإدارة المحلية، ولا كيفية القيام بذلك، ومن هي الجهة التي ستقوم بالتحقق. بينما، ووفقاً لما هو سائد، فقد أجازت الإدارة الذاتية لمالك العقار المستملك، أن يتقدم بتظلم إلى البلدية المستملِكة، وفي حال رفض التظلم يمكن عندئذٍ تقديم دعوى أمام المحكمة. بينما إذا جرى استملاك مجموعة عقارات سوية، فقد جرت العادة على تقديم المتضررين اعتراضاً لإصدار تعميم بوقف الاستملاك، إما للمجلس التنفيذي وهو بمثابة الحكومة في المقاطعة وهو مسؤول أمام المجلس التشريعي، أو للجان الحاكمة بالمنطقة وهي هيئات تتبع للمجلس التنفيذي لها اختصاصات كهيئة الادارة المحلية والبيئة. ويعتبر الاعتراض الجماعي وسيلة ضغط أكثر أهمية من الاعتراض الفردي، ولكنه يحصل فقط في حالة استملاك عدة عقارات ضمن منطقة واحدة.

كما يمكن للمتضررين من الاستملاك إذا كانوا مقيمين خارج مناطق الادارة الذاتية، أن يتقدموا إلى ممثليات الإدارة الذاتية المنتشرة في بعض الدول، أو في السفارات السورية، لتنظيم وكالة لوكيل في الداخل، يقوم بالنيابة عن الموكل بتقديم اعتراض على التجاوز الحاصل على الملكية العقارية. لكن، لا يوجد قانون أو نظام اجرائي ينص على آلية تقديم الشكوى والاعتراض على الاستملاك.

ولجميع تلك الأسباب، يبدو أن منح الإدارة الذاتية للبلديات صلاحية الاستملاك، وسط غياب قانون استملاك، وغياب الضوابط الإجرائية، والرقابة القضائية على عملية الاستملاك، وفي ظل ظروف الحرب واللجوء، فهذا قد يجعل الاستملاك انتهاكاً يهدد حقوق الملكية العقارية في مناطق الإدارة الذاتية.

في ظل الارتفاع المتواصل في أسعار العقارات وقيم الضرائب العقارية، وكذلك ضغط الحاجات السكنية للنازحين إلى مناطق سيطرة الإدارة الذاتية شمال شرقي سوريا، وأيضاً الهجرة الكثيفة لأهالي المنطقة إلى الخارج، يسعى أصحاب العقارات لتوثيق ملكيتهم بكل الطرق المتاحة. ولكن، هناك عقبات تحول دون ذلك، خاصة بسبب الازدواجية القضائية، وازدواجية السلطات المختصة بالتوثيق العقاري، بين تلك التابعة لحكومة دمشق وتلك التابعة للإدارة الذاتية.

ويسعى كثيرون في مناطق الإدارة الذاتية، لتثبيت ملكياتهم أصولاً، عبر رفع دعاوي تثبيت عقود بيع أمام محاكم البداية المدنية التابعة لوزارة العدل في حكومة دمشق. ويحصل المشتري في هذه الحالة على قرار قضائي بتثبيت الملكية فقط إذا وقع العقار في منطقة ضمن المخطط التنظيمي. إذ ترفض المصالح العقارية التابعة لدمشق، وضع إشارة دعوى تثبيت عقد شراء عقار خارج المخططات التنظيمية، وتطلب لذلك كتاباً تصدره البلدية المعنية يبيّن الصفة التنظيمية للعقار وضابطة البناء المتبعة. والمشكلة هنا، أن الصفة التنظيمية لأغلب المناطق العقارية خارج مراكز المدن الرئيسية ما زالت أرضاً مشاعاً غير مفرزة. وكما في كل العشوائيات، يقوم أصحاب تلك الأرضي ببيع أجزاء منها، أو عقارات مبنية عليها، على شكل أسهم غير مفرزة. 

مثلاً، أحمد، لديه عقار في مدينة الحسكة، وتمكن من تثبيت عقد البيع بموجب قرار قضائي من محكمة البداية المدنية. ولكن، عندما باع أحمد عقاره رفضت محكمة البداية المدنية ذاتها تثبيت عقد البيع السابق الصادر عنها، وطالبت المشتري الجديد بالحصول على كتاب من البلدية يبين الصفة التنظيمية للعقار. وعندما راجع أحمد البلدية قامت بالكشف الطبوغرافي على العقار وقارنته بالمخططات التنظيمية لديها، فوجدت أن المنزل مقام على أرض مخصصة لبناء حديقة عامة.

والاستملاك للمنفعة العامة يتم حصرياً بقرار يُبلغ به أصحاب العلاقة، وبتعويض مناسب. ولكن ما حدث مع أحمد، أن الأرض ملحوظة في المخطط التنظيمي لتكون حديقة عامة، لكن فعلياً لم يتم استملاكها بعد. وطالما لم يصدر قرار الاستملاك، فالعقار ليس ملكية عامة. ولذا، يمكن تثبيت الملكية، إلى حين صدور قرار الاستملاك والتعويض أصولاً. ولكن هذا ما لم يحدث مع أحمد، حيث تم رد الدعوى ولم يستطع تثبيت عقد البيع ونقل الملكية للمشتري الجديد منه. 

كذلك الأمر حدث مع خالد الذي اشترى منزلاً، ورفع دعوى تثبيت عقد البيع، ليتفاجئ بأن الأرض التي يقوم عليها المنزل مخصصة في المخططات التنظيمية لإشادة مدرسة. وفي هذه الحالة، لن يستطيع خالد تثبيت ملكيته، لذلك فسخ خالد عقد البيع واسترد ما دفعه للبائع. 

فعلياً، طالما لا توجد إشارة مانعة للتصرف على العقار، فلصاحبه كامل الحرية في التصرف به. وحتى لو كان العقار ملحوظاً للنفع العام في المخططات التنظيمية، فيجب على المحكمة إصدار قرار بتثبيت عقود البيع وعدم حرمان المشتري من تثبيت ملكيته حتى لو تأخر تنفيذ تلك المخططات. وكانت الحرب خلال السنوت الماضية قد عطّلت أعمال التوسعة العمرانية للمدن والبلدات، وبالتالي عملية تحديث المخططات التنظيمية ومطابقتها للواقع.

يقول خليل أنه عندما رفع دعوى تثبيت عقد شراء منزله، الذي يملكه منذ عشرات السنين في أطراف مدينة القامشلي، طالبته محكمة  البداية المدنية بالترخيص القانوني. والترخيص القانوني هو معاملة إدارية تقوم بها مديريتا الزراعة والمصالح العقارية، إذا كان العقار واقعاً في المناطق الحدودية خارج المخطط التنظيمي. ويجب في هذه الحالة الحصول بشكل مسبق على موافقة أمنية تقرها وزارتي الدفاع والداخلية.

وبحسب ما اكتشفه خليل، فقد كانت بلدية القامشلي بصدد تنظيم تلك المنطقة وضمها إلى المخطط التنظيمي منذ سنوات. لكن، الإجراءات الادارية أخرت تلك العملية، وبعدها تسببت الحرب بإهمال الموضوع وما زال معلقاً. 

من جانب آخر، لا تعترف الإدارة الذاتية بوثائق التخصص الصادرة عن البلديات التابعة لدمشق ما بعد العام 2011. ووثائق التخصص هي بمثابة وثائق ملكية تصدرها البلديات لتثبيت ملكية العقارات، ومعظمها أراضي، التي تبيعها للأشخاص. وتستند الإدارة الذاتية في ذلك على قانون الضوابط والأنظمة الذي اصدرته في العام 2014، لتنظيم العمران. وتطلب الإدارة الذاتية من الراغب بالحصول على وثيقة التخصص، شراء العقارات حصرياً من بلدياتها.

 وينطبق ذلك على العقارات التي باعتها البلديات التابعة لدمشق بعد العام 2011. أي أن الإدارة الذاتية لا تعترف بوثائق التخصص التي أصدرتها بلديات النظام بعد العام 2011، وتطلب من مشتريها الحصول على وثائق تخصص جديدة من بلدياتها. وهذا يعني أن المشتري بات مجبراً على شراء العقار مرة أخرى من بلديات الادارة الذاتية. ويمكن للمشتري ألا يقوم بذلك، إلا أنه إذ ما أراد البناء على الأرض، فيتوجب عليه الحصول على رخصة بناء من بلديات الإدارة الذاتية. وهنا لا بد من الحصول على وثيقة تخصص من بلديات الإدارة الذاتية. 

تقول ليلى أنها حصلت على وثيقة تخصص من بلدية القامشلي التابعة لدمشق في العام 2013، لكن بلدية الادارة الذاتية طلبت منها في العام 2023 شراء ذات الأرض منها مجدداً، لإصدار رخصة بناء عليها.

في تموز 2022 بدأت بلدية القامشلي التابعة للإدارة الذاتية الكردية لشمال شرق سوريا، تجميل وتوسعة المدخل الغربي للمدينة المعروف باسم طريق عامودا، ما أثار نزاعاً مع أصحاب العقارات على جانبي الطريق. 

وستتم توسعة الطريق بموجب مخطط تنظيمي تفصيلي قديم للمنطقة يعود للعام 1994. وستتم التوسعة على جانبي الطريق، بطول 600 متر، وبعرض 9 أمتار على كل جانب، 4 منها ستخصص كرصيف و5 كشريط أخضر. التوسعة ستتم على حساب العقارين رقم 34 و36 من المنطقة العقارية هلالية 408. ويتشارك في ملكية هذين العقارين على الشيوع، 31 شخصاً معظمهم اشتروا حصصهم قبل وضع المخطط التنظيمي التفصيلي للمنطقة في العام 1994. وبنى جزء من أولئك المالكين بيوتاً لهم أو متاجر، وهي مهددة اليوم جزئياً أو كلياً بالهدم. 

أحد أصحاب العقارات المتضررة في المنطقة، قال لمراسلة سيريا ريبورت، إن بيته مربع مساحته 100 متر مربع، وهو يقع على حد الطريق مباشرة، ما يعني أن التوسع سيقضم 90 متراً مربعاً منه. 

وكانت الإدارة الذاتية قد أسست بلديات تابعة لها في العام 2014، ووضعت يدها على معظم مباني البلديات في مناطق سيطرتها، شمال وشرق سوريا، واحتفظت بأرشيفها من وثائق ومخططات هندسية ومساحية وطبوغرافية وتنظيمية، وتستند إليها في منح تراخيص البناء وتخطيط وتنظيم المناطق الحضرية. والبلديات التابعة لوزارة الإدارة المحلية في حكومة دمشق، انتقلت إلى مواقع جديدة صغيرة في مراكز مدن القامشلي الحسكة وعامودا وديرك، وهي تعمل بالحدود الدنيا بعدد قليل من الموظفين، يقتصر عملهم على تصديق الوثائق القديمة الصادرة عنها، وإعطاء بعض البيانات الإدارية.

ضابطة بلدية القامشلي، التابعة للإدارة الذاتية، وجهت خلال العام 2022، مرتين، إنذارات إخلاء لأصحاب العقارات المعنية في منطقة التوسع. الإنذارات صدرت عن البلدية من دون سند قانوني، ولم تتضمن إشارة إلى استملاك العقارات المطلوب إخلاؤها، ولا تعويضاً لأصحابها. ورفض أصحاب تلك العقارات المهددة بالإزالة إنذارات الإخلاء تلك، ومنعوا الأعمال التحضيرية التي بدأ بها عمال البلدية. في تموز 2022 بدأ عمال البلدية بإزالة سور ترابية لدار سكنية في المنطقة المطلوب إخلاؤها، فتجمع المتضررون وتصدوا للعمال وأوقفوا عملهم. بعدها توجه المتضررون إلى مبنى البلدية، وتقدموا بعريضة تظلم جماعية اعتراضاً على المشروع، وأبرزوا مستندات ملكيتهم، وطالبوا بتعويض نقدي أو عيني يجبر الضرر الذي سيلحقهم.

أحد أصحاب العقارات المنذرة بالهدم، قال لمراسلة سيريا ريبورت، إن موظفين في بلدية القامشلي، بعضهم من الكادر الحزبي في حزب الاتحاد الديموقراطي، ردوا على المعترضين بلغة خطابية وشعارات حزبية، من قبيل أن أراضي سكان عفرين قد سلبت ونهبت وغصبت من قبل الجيش الوطني، مستنكرين على المتضررين المطالبة بالتعويض.

البلدية بدورها، أوقفت العمل بالتوسع مؤقتاً، وبدأت البحث عن صيغة لإقناع الأهالي. في أيلول 2022، شكلت البلدية لجنة لدراسة وإعداد مقترح لتعويض الاهالي بحسب الأسعار الرائجة في تلك المنطقة العقارية. وضمّت اللجنة موظفين في البلدية من قسمي المخالفات والطبوغرافيا، ومن اتحاد المكاتب العقارية التابع لاتحاد الأصناف، وهو منظمة تابعة للإدارة الذاتية تهدف لتنظيم عمل المهن في الأسواق. واتحاد الأصناف مسؤول عن تقدير أسعار العقارات وحل بعض الخلافات العقارية.

في كانون الأول 2022، خلصت اللجنة إلى مقترح بوجوب دفع تعويض نقدي للمتضررين، مقدرة سعر المتر المربع من الأرض في المنطقة ما بين 500-800 دولار. لكن هيئة البلديات في إقليم الجزيرة، وهي إحدى مؤسسات الإدارة الذاتية المكلفة بالإشراف على البلديات في مقاطعة الجزيرة، رفضت مقترح اللجنة. مراسلة سيريا ريبورت أشارت إلى أن الرفض كان شفهياً ومن دون تبرير. الهيئة في المقابل دعت المتضررين الى اجتماع، وحاولت إقناعهم بأن المنطقة المحيطة بجانبي الطريق بعرض عشرين متراً، ستصبح تجارية، وسيرتفع سعرها. لكن الأهالي رفضوا العرض وأصروا على التعويض النقدي. الهيئة مضت في الإجراءات الإدارية للمصادقة على مشروع التوسع، وتم ارساله بالبريد إلى مكتب شؤون البلديات في مجلس شمال شرق سوريا. لكن المتضررين عادوا وطرحوا مقترحاً جديداً بالتعويض العيني عليهم بمقاسم عقارية من أملاك الدولة بالتعاون بين البلديتين في القامشلي؛ بلديتي الإدارة الذاتية والنظام. 

المكتب التنفيذي في بلدية القامشلي أصدر، في 10 شباط 2023، القرار الإداري رقم 13 الذي ينص على تحويل الشريط الأخضر في منطقة التوسع إلى وجيبة تبقى ملكيتها لأصحابها، وأن يتم تغيير الصفة التنظيمية للمنطقة من سكنية إلى تجارية. واعتبر المجلس التنفيذي أن ذلك سيكون بمثابة تعويض لأصحاب العقارات الذين سيستفيدون اقتصاديا بشكل أفضل مما تبقى من مساحة أرضهم، وسيغدو بإمكانهم بناء أربعة طوابق بموجب نظام ضابطة البناء في المنطقة التجارية، بينما سترفع الصفة التجارية من سعر المتر المربع في تلك المنطقة. المكتب الفني في بلدية القامشلي أكد رفع القرار 13 إلى هيئة البلديات في شمال وشرق سوريا، لدراسته وتصديقه، وربما رفضه. 

وبحسب مراسلة سيريا ريبورت، في حال إقرار القرار 13، لن يكون أمام من يرفضه سوى رفع دعوى أمام القضاء للمطالبة بالتعويض.

ومن المفيد الإشارة إلى أن المادة 41 من ميثاق العقد الاجتماعي للإدارة الذاتية الصادر في العام 2016، وهو بمثابة دستور لها، نصت على أن الملكية الخاصة مصونة ومحمية ويلزم التعويض العادل عند الاستملاك. في حين تنص المادة 88 من الميثاق، على “اللجوء للقانون الوضعي السوري والعمل به عند اي نقص تشريعي”. وفي هذه الحالة وبسبب عدم وجود قانون استملاك خاص بالإدارة الذاتية، يجوز تطبيق قانون الاستملاك السوري رقم 20 الصادر في العام 1983، الذي نص على منح تعويض عادل عند الاستملاك بغرض النفع العام.